Обзор "ИТ в национальных проектах" подготовлен

Сергей Ковалевский: Аналогичных по масштабу и сложности задач в России пока не решалось

Создание системы мониторинга национальных проектов в режиме реального времени возможно — аналогичная система уже несколько лет работает в Фонде социального страхования РФ. О том, какие возможности она предоставляет пользователю, рассказал в интервью CNews доктор технических наук, профессор, академик РАЕН, заместитель председателя Фонда социального страхования РФ Сергей Ковалевский.

CNews:Каковы возможности использования информационных систем при реализации национальных проектов? Насколько необходимо создание государственной информационной системы мониторинга управления национальными проектами?

Сергей Ковалевский: Мониторинг национальных проектов — задача чрезвычайно важная и сложная. О ее актуальности говорится на самом высоком уровне: президентом, спикером Государственной Думы и спикером Совета Федерации. На реализацию национальных проектов   выделяются огромные деньги, задачи, которые поставлены и должны быть решены, — сложные. Поэтому необходимо контролировать результат вложения федеральных средств в решение поставленных задач в режиме реального времени, а не в виде ежемесячных или ежеквартальных отчетов. 

Мониторинг социально-экономических показателей, так же, как и мониторинг национальных проектов, — задача многогранная, и требует системного подхода. Аналогичных по масштабу и сложности задач в России пока не решалось. Из-за отсутствия опыта создания подобных систем любые непродуманные, необоснованные решения могут привести к отрицательному результату.

CNews: Когда президент России объявил о запуске приоритетных национальных проектов многие говорили, что ИТ-система будет осуществлять их мониторинг в режиме реального времени, но в последнее время, как правило, упоминается только слово «мониторинг». В тоже время на федеральном уровне все активнее используются разнообразные ИТ-системы для сбора статистических показателей. Какой может быть роль подобных ИТ-инструментов в рамках реализации национальных проектов? Если разработать и внедрить подобную ИТ-систему мониторинга, то какие функции она должна выполнять в первую очередь? Какие подходы и решения, на ваш взгляд, необходимо использовать?

Сергей Ковалевский: На сегодняшний день существует привычная технология сбора и подготовки данных, в соответствии с которой на местах раз в неделю, раз в квартал, раз в месяц заполняются некие справки, а потом через интернет, через web-сервера они отправляются в вышестоящие региональные ведомства. Там данные обобщаются, и далее поступают в ситуационные центры,  где вся информация собирается, суммируется, делится, создаются  графики и делаются выводы. Такую систему сбора отчетных данных едва ли можно назвать мониторингом.

Если говорить о системе мониторинга в реальном масштабе времени, то и требования, и характеристики, и технологии, и архитектура должны быть принципиально иными. Под системой мониторинга в реальном масштабе времени понимается следующее: пользователю должны быть доступны показатели, индикаторы, параметры, не обобщенные по региону, стране (как средняя температура по больнице), а непосредственно образующиеся в разных городах. Именно они формируют инфраструктуру, информационное пространство. Пользователю необходимо получать достоверную информацию, пусть с отрывом от реального времени, но на несколько часов, а не месяцев или недель.

Становится понятным, что такую технологию, такие возможности система сможет предложить, будучи  построена совсем по иному принципу. Нет необходимости собирать и обобщать первичные данные, тем более что их количество очень велико. Не должно быть никакого централизованного хранилища информации. Каждый пользователь должен иметь возможность удаленного доступа к первичным данным, которые будут обрабатываться сразу при запросе. Любое событие, произошедшее в регионе, пользователь должен видеть на экране своего монитора.

Поэтому для реализации мониторинга национальных проектов в реальном масштабе времени система должна включать в себя следующие составляющие:

• удаленный доступ к первичным документам, к базам данных,
• технологию удаленной обработки данных в масштабах всей страны,
• технологию распределенных баз данных.

Присутствует еще один фактор, доказывающий, что мониторинг  в виде сбора отчетности не является продуктивным. Сводная информация, сформированная человеком, может быть далекой от реальности. Например, человек может искусственно увеличить какой-то показатель или индикатор. Проверить это невозможно, так как отчетные данные обобщены и оторваны от первичных.

В случае применения технологии реального масштаба времени человек вообще не участвует в сборе информации, не заполняет никакие формы отчетов. При необходимости получения какой-либо сводки на данный момент времени, пользователь обращается в систему со своего компьютера, делает запрос в удаленную базу данных и на основе первичных данных формирует отчет. Искусственно увеличить или уменьшить показатели в данном случае невозможно, информация поступает реальная, поэтому отчет, полученный в данный момент времени, будет соответствовать реальной картине. Это еще одна существенная особенность, определяющая различия между первой и второй системами мониторинга.

Система социального страхования насчитывает 3 млн. 3 тыс. организаций-страхователей, в которых работает 60 млн. человек. В среднем, на одно предприятие приходится примерно 20 человек. Если мы воспользуемся технологией сбора сводной информации, то через месяц могут поступить отчеты, в которых фигурирует увеличение до  3 млн. 350 тыс. организаций и 61 млн. человек. Но по этим сведениям виден только факт увеличения численности, а реальная картина отсутствует — из агрегированных данных сделать какой-то аналитический вывод невозможно. При наличии же первичных данных можно определить, например, как распределено работающее население по предприятиям, какие предприятия перестали существовать и т.п.

Поэтому, если мы говорим о системе мониторинга на основе современных информационных технологий, то информация должна быть актуальная, оперативная, достоверная и полная. Человек не должен участвовать в процессах системы, она должна работать автоматически на основе принципа: сведения должны формироваться там, где они возникают.

CNews: Возможно ли создать систему, отвечающую всем этим требованиям?

Сергей Ковалевский: Идеальную систему, думаю, не создаст никто и никогда, потому что меняется жизнь, меняются требования и подходы. С точки зрения архитектуры, если говорить образно, при правильной закладке фундамента многоразовый ремонт не разрушает  здания.  Главное — заложить хороший фундамент. Еще 10 лет назад, когда решали проблему финансового контроля над исполнительными органами Фонда социального страхования РФ, задача, по сути, была та же, что и при создании системы мониторинга нацпроекта: 750 городов, десятки тысяч сотрудников. Необходимо было разработать  систему финансового контроля над деятельностью органов ФСС.

Такая система была создана, и в 2000 году она вступила в эксплуатацию с теми характеристиками, о которых мы говорили: руководство фонда имело достоверную, актуальную и полную информацию. Как только на ФСС возложили решение задач в рамках программы «Здоровье»,  система финансового контроля была адаптирована под задачи системы здоровья, и за один день появился мониторинг нацпроекта в реальном масштабе времени, отвечающий всем предъявленным требованиям. Существующий технологический фундамент и  информационно-технологическая база позволяют ФСС решать задачи из любой предметной области.

CNews: В сентябре 2006 года выходит ваша книга о создании межведомственной системы мониторинга. Чем вызвана необходимость выхода этой книги в данный момент?

Сергей Ковалевский: Я до сих пор считаю себя ученым, и совместно со специалистами Академии наук мы пишем работы. Систематика должна быть научно обоснована. Сейчас разработкой разнообразных программ заняты многие фирмы и ведомства. В итоге создаются  системы, которые через какой-то срок перестают удовлетворять предъявляемым требованиям и  переделываются, что требует затрат времени, денег и т.д. Поэтому в моей деятельности  всегда существовал подход: любая технология или архитектура должны быть научно обоснованными. Это главный критерий, которым необходимо руководствоваться при реализации нацпроектов, и который лежит в основе  моей книги. Она выйдет в сентябре под названием «Мониторинг национальных проектов. Как его создавать».

Перед тем как в 1997 году приступить к разработке информационной системы для Фонда социального страхования, у нас уже был опыт взаимодействия с РАН, и вышла первая в России книга о создании распределенных баз данных.

CNews: В послании президента Федеральному собранию большое внимание уделялось решению демографической проблемы в стране. Как вы видите участие Фонда социального страхования в этой программе? В каких формах это участие возможно?

Сергей Ковалевский:  Этот вопрос очень сильно пересекается с темой мониторинга национальных проектов в реальном масштабе времени. Именно такие задачи сегодня решает Фонд социального страхования. К ним относятся вопросы социального страхования работающего населения, выплаты пособий по родам и беременности, выплаты пособий по уходу за ребенком до полутора лет, оплаты путевок в детские оздоровительные лагеря и т.д. Хочется обратить внимание на то, что президент поставил задачу не в рамках национального проекта, а в рамках решения всей демографической проблемы:  не только повышение рождаемости — в Японии рождаемость не выше, чем в России, там смертность ниже, — но и создание паспорта здоровья, паспорта территории.

Поэтому круг вопросов, очерченных президентом, гораздо шире, чем национальный проект «Здоровье», и задачи, которые решает Фонд социального страхования,  содержат все многообразие вопросов в своей и смежных областях деятельности. Это и родовые сертификаты, которые не входят в программу «Здоровье», и проблемы заболеваемости и смертности, и профилактика работающего населения, инвалидность, санаторно-курортное обслуживание, и выплата детских пособий, социальное страхование.

Система, работающая в Фонде социального страхования в настоящее время, позволяет учитывать и информацию о каждом отдельном человеке, и финансовые потоки, и информацию об обслуживающих гражданина территориальных организациях, то есть решает гораздо более широкий круг задач, нежели предусмотрено национальным проектом «Здоровье».  

Поэтому в рамках участия в решении демографической проблемы Фонд социального страхования обеспечивает мониторинг в реальном масштабе времени обеспечения льготных групп граждан санаторно-курортным обслуживанием; проезда больных к месту лечения; социального страхования, обслуживания инвалидов, ветеранов техническими средствами реабилитации,  профилактики несчастных случаев и профзаболеваний и др. С точки зрения решения демографической проблемы необходимо  вести учет всех услуг, которые получает человек в течение жизни.

Национальный проект — это небольшая часть всех задач, которые обозначены в послании президента. Фонд социального страхования с помощью системы мониторинга, которую мы проводим, решает все эти задачи. С ними можно ознакомиться на нашем портале.

CNews: Построение ЕИИС «Соцстрах» началось в 1997 г., а с 2000 г. она вступила в промышленную эксплуатацию. Чем была вызвана необходимость разработки и внедрения такой системы? Какие задачи она призвана решать?

Сергей Ковалевский: До 1997 г. во всех ведомствах, особенно в региональных структурах, шла стихийная информатизация. Каждый заказчик самостоятельно заключал договор с фирмой-разработчиком, выбирал, приобретал, эксплуатировал программное обеспечение по своему усмотрению. Фонд не был исключением. В Москве была установлена система на Oracle, где-то на периферии — на MsSQL. Несмотря на то, что решались  одни и те же задачи, в различных регионах программное обеспечение дублировало друг друга, что, естественно, порождало огромные затраты. А каждый разработчик программного обеспечения писал в своем формате. В-третьих, одни фирмы-разработчики прогорали, другие — разваливались, в результате поддерживать установленные в ведомствах системы становилось некому.

У нас было принято решение: техническая политика Фонда должна быть единой, информационная политика — единой, программное обеспечение — единым.  Разработали программу технологического и технического оснащения, в которой четко учли потребности и цели каждого подразделения Фонда социального страхования. Более того, с целью выработки единой информационной политики ФСС совместно с Академией наук и ВУЗами, а также специалистами в области проектирования больших информационных систем и различных баз данных создали Научно-технический совет.

Так и была разработана ЕИИС «Соцстрах», которая позволила ликвидировать дублирование;  обеспечить контроль; прозрачность  и адресность.

CNews: ЕИИС «Соцстрах» охватывает 88 регионов РФ, все исполнительные органы Фонда социального страхования. С какими сложностями вы столкнулись при внедрении столь масштабной территориально-распределенной системы?

 Сергей Ковалевский: Прежде всего, с «внутренним отторжением» — ведь люди уже привыкли работать определенным образом, существовали давно налаженные связи. А мы, фактически, заставляли их забыть все старое и начать работать по-новому.

CNews: Некоторые организации в такой ситуации пытаются как-то адаптировать уже имеющиеся системы.

Сергей Ковалевский: Это не приводит к экономии денежных средств, а лишь усложняет ситуацию. Мы сразу отказались от постепенного перехода от имеющихся в наличии систем к единой интегрированной информационной системе (ЕИИС) «Соцстрах». Просто потому, что нет систем, которые могли бы быть интегрированы по той технологии, которая необходима в данной ситуации. Впервые в России мы применили принцип распределенных баз данных и принцип «удаленный доступ в базу данных». Пока это ни у кого не повторяется.

Что касается проблем, возникших в процессе внедрения ЕИИС «Соцстрах», то кроме упомянутой выше проблемы «внутреннего отторжения»,  существовала еще и проблема конвертации данных. Осуществить конвертацию справочников,  изменить их структуру, формат и т. д. очень сложно.

И естественно, нужно было переучить сотрудников. При этом нужно было параллельно работать как с эксплуатируемыми системами, так и с обновляемыми. Ведь проблема развития системы по сложности ничуть не уступает проблеме ее создания.

Необходимо было наладить процесс обслуживания установленной  системы. Для решения этой задачи мы объединили все региональные подразделения, создали форум и конференцию, обеспечив тем самым, пользователям возможность в режиме реального времени решать возникающие вопросы. Сразу начали обновлять дистрибутивы, чтобы можно было посмотреть, что нового есть в базе данных. Кроме того, был налажен технический контроль — какой сервер «завис», какова загруженность сети и т. д. Постепенно начали расставлять людей, которые могли  настраивать и корректировать программное обеспечение у пользователей. Мы в корне изменили подход к организации обслуживания: закрепили техническую поддержку на весь период эксплуатации за теми, кто устанавливал оборудование и строил локальную сеть. Генеральный подрядчик этих работ находится в Москве, а в каждом регионе  — свой обслуживающий центр.

CNews: Отсутствие стандартов по разработке и внедрению информационных систем препятствует формированию единого информационного пространства. Как в рамках ЕИИС «Соцстрах» решается проблема информационного взаимодействия и интеграции с информационными ресурсами других ведомств и организаций?

Сергей Ковалевский: Проблема создания единого информационного пространства исполнительных органов власти Российской Федерации существует уже 10–15 лет и, вероятно, еще долго не будет решена. Пенсионный фонд, Медстрах,  ЗАГС, МВД, «Выборы» и др. — у каждого собственный информационный ресурс, который каждый считает лучшим.  А нужна единая политика. В условиях единой политики, при эффективной организации обмена данными, достижении договоренности о протоколах, о правилах взаимодействия можно  закрыть все существующие ресурсы электронным ключом и спокойно, практически одновременно осуществить переход на новый принцип работы.

Какие-то шаги уже, конечно, делаются. Например, когда было принято постановление о монетизации льгот, мы начали работать вместе с Пенсионным фондом и нам удалось наладить такое взаимодействие в недельный (!) срок. Так же с Федеральным казначейством. Сейчас решается проблема обмена данными с Фондом обязательного медицинского страхования (ФОМС)  и лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ). Основная проблема нормативно-правовая: кто, когда, кому, в каком формате должен передавать данные. С технической  точки зрения ФСС готов к этому процессу. У других ведомств есть сложности из-за разнообразия форматов программного обеспечения на региональном уровне.  Нам проще, поскольку  программное обеспечение единое. 

CNews: В настоящее время налоговую отчетность можно сдавать в электронном виде. Существует ли такая возможность при сдаче отчетности по форме 4 ФСС РФ?

Сергей Ковалевский: В Нижнем Новгороде сейчас идет эксперимент по сдаче отчетности в ФСС в электронном виде. Примерно через месяц будут ясны результаты. У нас на портале проводится анкетирование страхователей по вопросам взаиморасчетов,  кассовых характеристик, камеральных, документальных проверок и т. д. Интерес к электронным видам отчетности, несомненно, есть, и по мере накопления информации и опыта мы будем подстраиваться. Но сказать, что мы сдаем отчетность в электронном виде, нельзя. Техническая база у нас готова. Но пока это не подкреплено законодательно.

CNews: Каким образом обеспечивается прозрачность деятельности Фонда социального страхования? Какие интерактивные сервисы предлагаются гражданам в настоящее время, и каковы перспективы их расширения?

Сергей Ковалевский: У нас создана система государственного финансового контроля. В чем ее смысл? У нас и во всех региональных отделениях есть бюджетополучатели. Мы, как орган курирующий, как центральный аппарат, должны посмотреть, на что потрачены деньги, какая проводка сделана, каковы ее характеристики и т. д. Реализованная в ФСС технология обеспечивает удаленный доступ в базу данных, обработку, позволяет контролировать расход бюджетных средств. Кроме того, все имеет конкретный «адрес» — так называемый паспорт (карточка) дает возможность проследить, куда, в какой санаторий, каким видом транспорта съездил человек, какое лекарство получил и т. п.  То есть любые федеральные деньги на карточках у нас «привязаны» к конкретному человеку. 

По поводу интерактивных сервисов.  У нас есть сайт для граждан, где общение строится по принципу «вопрос — ответ». И существует пока единственный в стране портал fz122.fss.ru. Он позволяет производить  мониторинг исполнения нашей части национальных проектов в реальном масштабе времени. Здесь опять-таки используется технология распределенных баз данных. Например, сегодня в каком-то роддоме родилось пять детей, информацию об этом вводят его работники, и она сразу становится нам доступной.

Другой пример: бухгалтерия, скажем, на Сахалине, ввела накладную о каких — то расходах отделения — эту информацию руководство Фонда тоже увидит. При этом никто эти данные специально для руководства  не готовит, они появляются автоматически.

Мы пошли по пути создания портала как средства агрегирования информации в масштабе страны, поскольку  у нас отделения по всей России. С помощью портала мы делаем запросы к реальным базам данных, к агрегированной информации, производим ее сортировку, группировку и т.д. С помощью портала граждане могут получить конкретную информацию по регионам: средняя зарплата, рождаемость, заболеваемость, смертность, уровень травматизма и т. д.

CNews: Одной из проблем информатизации является низкий уровень информационной безопасности. Каким образом обеспечена информационная безопасность в ЕИИС «Соцстрах»? Были ли попытки взлома вашей системы?

Сергей Ковалевский:  Была попытка взлома нашей системы. Техасские хакеры «залезли» в базу Нижнего Новгорода и начали ее «долбить» примитивным способом. Они полагали, что это либо Oracle, либо MsSQL. Но это оказалась HyTech, наша отечественная система.  Они ее не «поняли» и ушли. Информационная безопасность ЕИИС «Соцстрах» обеспечена благодаря тому, что ее ядром является собственная система управления базами данных.  — HyTech. Это единственная система в стране, которая построена по принципу распределенных базах данных. У нее нет аналогов.

CNews: Расскажите об основных задачах дальнейшего совершенствования и развития ЕИИС «Соцстрах». Какие из них вы считаете приоритетными?

Сергей Ковалевский: Задачи совершенствования ЕИИС «Соцстрах» диктует жизнь. Раньше наша система работала только в социальном страховании, теперь с ее помощью реализуется Закон о монетизации льгот. Например, встал вопрос о том, как наладить выдачу и учет технических средств реабилитации инвалидам. Мы решили проблему с помощью ЕИИС. В этом году в жизнь пошли «родовые сертификаты». Мы обеспечили их персонифицированный учет по всей стране в нашей системе. Сейчас Фонд начал участвовать в диспансеризации работающего населения. Соответственно, ЕИИС  уже настроена  на учет и анализ данных, связанных с этим направлением в работе Фонда.

Одним словом, решаются текущие задачи. Меняется законодательство, например, в сфере оплаты больничных листов — мы вносим изменения в программу. Наша программа легко масштабируется: Потребовалось создать систему расчетов с лечебно-профилактическими учреждениями, в которой будет не 100 млн, а 500 млн записей — никаких проблем. Это будет самая большая база данных в Российской Федерации.

Наша система работает с персонифицированной информацией о населении — роженицы, больные, льготники, инвалиды и др. Поэтому основные приоритеты развития системы  — в области защиты информации. Я уверен, что это та сфера, в которой, как говорится, лучше «пере», чем «недо». 

CNews: Как вы оцениваете социально-экономический эффект от внедрения данной системы?

Сергей Ковалевский: Я считаю самым важным, что система помогает  обеспечивать прозрачность деятельности Фонда социального страхования. Мы доказали, что тезис «налогоплательщик должен знать, куда идут его деньги» — не теория, а реальность. И первыми это реализовали.

CNews: Эксплуатация современной информационной системы требует соответствующих навыков у персонала. Как решается проблема обучения сотрудников ФСС?

Сергей Ковалевский: Наша система основана на том, что она должна быть простой в использовании. С HyTech работают специалисты, прошедшие стандартное обучение.

CNews: Обеспечение эффективного взаимодействия между территориально распределенными подразделениями ФСС требует внедрения систем электронного документооборота. Удалось ли ФСС полностью или частично перейти на безбумажные технологии обмена документами?

Сергей Ковалевский: Обеспечение эффективного взаимодействия между территориально распределенными подразделениями ФСС — основная проблема мониторинга, контроля и оборота. Обычно схема следующая: информация собирается на местах и по электронной почте пересылается в центр. С точки зрения современных технологий,  это — прошлый век. В такой ситуации отсутствует возможность проверить соответствие документа, отчета, который прислали,  тому, что содержится в базе данных.

Поэтому мы не требуем  отчетов с региональных отделений. Если руководству Фонда необходимо посмотреть, сколько за конкретный день прошло денег, для этого надо зайти в базу данных регионального отделения и получить требуемые цифры. Необходимо узнать, сколько и куда выдано путевок, нажимаем «кнопку» — и готов ответ. Сколько вчера инвалидов пришло на конкретный вид протезирования? Аналогичная процедура — и есть полная информация. Таким образом, человеческий фактор исключается совершенно. Вот в чем главное преимущество нашей системы.

CNews: ЕИИС «Соцстрах» — яркий пример эффективной российской информационной системы. Как вы относитесь к требованию запретить использование иностранного ПО в госструктурах России?

Сергей Ковалевский: В своих статьях идею законодательного запрета иностранного ПО в госструктурах России я всегда поддерживал. Необходимы меры, закрепленные  законодательно — вот тогда информационная безопасность будет обеспечена на государственном уровне.  Ведь, используя закрытое иностранное ПО, чиновник может поставить под угрозу свою информационную систему, которая в любой момент может рухнуть.

Все разговоры о том, что не существует российских аналогов операционных систем — пораженческая позиция. У продавцов систем Microsoft, Oracle свой интерес, естественно, они будут рассказывать, что мы отстали, в России ничего нет. Так мы никогда не решим проблем, и по-прежнему будем отправлять деньги и интеллектуальные ресурсы за рубеж на развитие частных западных компаний. А у нас, несмотря ни на что, отечественные системы, не имеющие аналогов на Oracle или MsSQL, создаются. Преодолеть сложившиеся стереотипы, конечно, очень тяжело.  Но ситуация не безнадежная.

CNews: В прессе была информация о том, что европейцы обратились с требованием к Microsoft открыть исходный код, в противном случае компания будет ежедневно платить штраф в размере два миллиона долларов.

Сергей Ковалевский: Эти меры бессмысленны. Недокументированную функцию, которая может сработать при каких-то обстоятельствах и без сигнала, найти невозможно. Разговоры о сертификации закрытой системы, даже при наличии исходных текстов, вызывают лишь улыбку — этот сертификат дается лишь на доступную, документированную часть системы, а недокументированная так и остается тайной за семью печатями. Если система рухнет, никто не сможет обвинить разработчика и  доказать, что это сделано преднамеренно.

Во избежание подобных проблем необходимо создавать отечественный программный продукт. А для этого нужна государственная воля и государственная программа.

CNews: Спасибо.